——中央一号文件解读

　　新世纪以来指导“三农”工作的第12份中央一号文件1日发布。这份文件题为《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》,全文约12000字,共分5个部分32条,包括:围绕建设现代农业,加快转变农业发展方式；围绕促进农民增收,加大惠农政策力度；围绕城乡发展一体化,深入推进新农村建设；围绕增添农村发展活力,全面深化农村改革；围绕做好“三农”工作,加强农村法治建设。
　　
　　中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文说,前面三大板块,“农业要强,农民要富,农村要美,是我们的任务”。另外两大板块主题分别与全面深化农村改革、加强农村法治建设有关。“后面的板块则是怎么去实现上述三个目的:改革是动力,法治是保障。”
　　
　　一号文件首次提及要推进农村一二三产业融合发展。国家发展改革委宏观经济研究院副院长马晓河认为,推进农村一二三产业融合发展是发展现代化农业、帮助农民增收的重要途径。促进农民增收,不仅是靠财政补贴,而是要充分挖掘农业内部增收潜力,积极开发农业多种功能,挖掘旅游、服务等新兴产业。加大对乡村旅游休闲基础设施建设的投入,增强“O2O”(线上线下)营销能力,提高服务质量,从根本上刺激农村经济活力。
　　
　　一号文件为何频频锁定“三农”
　　
　　中央一号文件是中共中央每年发布的第一份文件。一号文件聚焦的主题往往是国家当前需要重点关注和亟须解决的问题,在全年工作中具有纲领性和指导性的地位,因此历年的文件都会受到高度关注。
　　
　　中央一号文件并非年年都聚焦“三农”问题。细数改革开放以来的多份中央一号文件,其中以“三农”为主题的一号文件共有17个。这17个文件也并非一直连续,中间有过中断。
　　
　　1980年代初,在农村改革如火如荼推进的大背景下,从1982年到1986年,中央连续5年发布以农业、农村和农民为主题的五个一号文件,对当时的农村改革和农业发展作出具体部署。18年后,自2004年起,中央一号文件又连续12年聚焦“三农”。
　　
　　一号文件涉农传统为何在1980年代中断?对这一问题当时全国从上到下有这样一种认识:1980年代的改革从农村开始,基本问题已经解决了,今后重要问题都在城市,工作重心也从农村开始转到城市。
　　
　　那么,时隔18年后,一号文件为何又重新锁定“三农”?这背后又有着更为深刻的背景:上个世纪末,我国农业生产环境出现复杂局面,农民收入增幅连续几年低速徘徊在4%以下。此外,城市改革经过10多年“加速跑”后,城乡发展严重失衡,影响到了小康社会建设进程。
　　
　　今天,在中国经济发展步入新常态的背景下,2015年中央一号文件继续锁定“三农”,表明“三农”问题在中国“重中之重”的地位非但没有弱化,反而更为加强。当前,中国正处在四化建设和全面实现小康社会的关键时期、冲刺阶段。全面建成小康社会,不能缺了农村这一头。四化建设,必须补齐农业这一短板。这些因素决定“三农”仍是中央亟须和重点部署的工作,也正是缘于此,今年的中央一号文件第12次将靶心锁定“三农”。□南方农村报综合新华社、中新社、《人民日报》《新京报》等报道
　　
　　农业补贴和价格保护触天花板 转变农业发展方式势在必行
　　
　　一号文件将“围绕建设现代农业,加快转变农业发展方式”列为五项主要任务的第一项。
　　
　　为什么如此重视调整和转变?中国人民大学农业与农村发展学院副院长孔祥智指出,自2004年以来的前11个一号文件虽然各有侧重,但都基本围绕两个核心内容:一是保障粮食生产；二是保证农民收入。为了实现上述两方面的目标,每年的一号文件几乎都包含两项贯穿始终的基本政策——农业补贴和价格保护。
　　
　　这两项政策促成了过去十余年中国农业发展和粮食“十一连增”,但也同时引发了一系列无法回避的问题。两项基本政策都面临颠覆性的调整。
　　
　　例如价格保护,孔祥智解释说,就是政府对棉花、大豆、糖等农产品长期实施的临时收储政策。每年政府在上述产品产量最大、价格下滑时进行收储,后成为一项固定化的例行动作。“这也导致中国绝大多数农产品价格居高不下,长期高于国际市场价格,农产品缺乏国际竞争力。”孔祥智说。
　　
　　此外,包括粮食直补、良种和农机补贴、农资综合直接补贴等在内的农业补贴,原是为促产业发展,但却因为实际操作难度大,而沦为与承包地面积直接相关的收入补贴。“无论承包地种不种,种什么都能拿到补贴,一方面推高土地流转的价格,另一方面,也无法起到鼓励种粮积极性的目的。”
　　
　　两项基本政策开始出现与新环境“水土不服”的问题,政策的转变也就势在必行了。
　　
　　中国国务院发展研究中心学术委员会秘书长程国强也认为,加快“转变农业发展方式、发展现代农业”贯穿今年一号文件的始终,是最大的创新点。
　　
　　“从2004年开始,每年的一号文件是一脉相承的,但又根据每年的新挑战,提出一些创新点。”在程国强看来,今年农业领域的新挑战主要包括以下四个方面:
　　
　　一是宏观经济降速换挡之时,农业发展的外部条件和内部动因发生变化,如何保持农业持续增长,挖掘新增长点亟待解决。
　　
　　二是农民种粮积极性难以保护。一边国内农产品价格显著高于国际水平,农产品价格上升遭遇天花板；一边,WTO将对农产品的价格补贴等视为“黄箱补贴”,要求削减,中国政府对农业的补贴额也面临天花板,于是在目前不断上升的农业成本和两个“天花板”的夹击下,农民种粮积极性如何保护也需要提上议事日程。
　　
　　三是资源环境红灯均已亮起。无论是水资源、耕地资源的匮乏还是化肥、农药的污染,都在如何保证农产品有效供应和质量安全方面提出更高的要求。
　　
　　四是在城镇化推进的过程中,农业副业化、农户兼业化、农村劳动力弱质化、农村空心化等问题均亟待解决。
　　
　　在四大新问题浮现之时,中国农业进入新阶段。程国强认为,高层不遗余力地强调转变和调整,实际上就是也是希望引入倒逼机制,使农业能够提质增效、节本降耗。
　　
　　从严掌握确权确股不确地
　　
　　今年中央一号文件对土地承包经营权确权登记的表述有一个亮点,就是要求“总体上要确地到户,从严掌握确权确股不确地的范围”,这与2014年中央一号文件的表述,“可以确权确地,也可以确权确股不确地”有所不同。从选择题到有了主次之分,这样的改动绝非随意之举。
　　
　　在过去几年的试点探索中,有的地方面临土地在规模流转后被整理集中,导致地形变更,无法确地的难题,从而提出可否确股的设想。中央鼓励地方试点,于是抛出选项,引导各地视自身情况择一执行。
　　
　　然而,文件一出,个别地方就对中央的用意产生理解偏差,一些明明可以确地的试点,也纷纷筹划确股。该实测的土地不实测,该清晰的地界被模糊,直接伤害的是农民的土地权益。
　　
　　去年的“全国春季农业生产暨森林草原防火工作会议”纠正了基层对中央精神的误读,在此基础上,今年中央一号文件明确“总体确地到户”,并且特别强调“从严掌握确权确股不确地的范围”,发出纠偏指令。
　　
　　从2008年全国仅有的8个试点村,到今天的“整省推进”,承包经营权确权登记工作度过了漫长而艰难的起步期。在全面落实确权登记阶段,更需要确保质量、抓紧实施,使这项功在当代、利在千秋的工作经得起历史的检验。
　　
　　丈量实测是确地的基础,只有规范操作、保证质量,才可以存入永久档案,作为今后农业发展和产权流动的基础,才能够让农民满意,使产权明晰。因此,对于喊出“一年之内完成任务”的试点,要防止其为赶进度敷衍了事、糊弄农民。对于畏惧困难、患上“拖延症”的地方,担心实测颁证影响征地进程的地方,要落实责任,确保土地确权工作如期完成。
　　
　　中央一号文件提出“引导农民以土地经营权入股合作社和龙头企业”,这是实现土地规模经营和保障农民土地权益的一大实践。有人认为,搞土地股份合作,就可以摆脱复杂的“确地”,选择轻松的“确股”,这是不正确的。要知道,推行土地经营权股份制与确地到户并不矛盾,推行土地股份合作也应以确地为前提。因为确地以后再进行股份合作,更能保证股权的清晰。
　　
　　以土地经营权入股龙头企业
　　
　　刚刚发布的中央一号文件对土地制度改革的部署又有重要指向,集体经营性建设用地入市由2014年的“允许”变为“赋予”,首提“改革农民住宅用地取得方式,探索农民住房保障的新机制”,加上“引导农民以土地经营权入股合作社和龙头企业”,成为农村土地制度改革三大看点。
　　
　　一号文件在土地制度改革板块首先“连脉”中央深改组第七次会议有关土地改革的“三不”底线,各类试点须以“确保土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损”为前提“审慎稳妥”推进,并做到“封闭运行、风险可控”,防止出现颠覆性错误。其后,提出一系列关于“三块地”(农村土地征收制度、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革)的试点部署。而对于承包地的相关问题,则散见于集体产权改革和加快构建新型农业经营体系中。
　　
　　针对集体经营性建设用地入市,文件由去年的“允许”变为“赋予”,可以理解为政策上的赋权。改革在更前进了一步的同时,也倒逼现有法律必须突破,修法指日可待。
　　
　　中国社科院研究员王小映表示,农村集体经营性用地若要入市,肯定要和城镇国有经营性建设用地市场并轨。首先体现在,同样可以通过出让、租赁、入股三种方式进入市场；农村集体经营性建设用地出让后,还可以和国有出让土地一样进行转让。“这意味着,将来经营性建设用地不管是国有还是集体所有,将实行统一的使用管理制度,建立统一的一级市场和二级市场。”
　　
　　在宅基地方面,文件首提“改革农民住宅用地取得方式,探索农民住房保障的新机制”。国务院发展研究中心农村部研究室主任、研究员张云华认为,“福利分配,免费使用”是农民住宅用地取得与使用制度,国家在很大程度上保护了广大农民的居住权利,但与此同时,这种制度也造成许多农村中存在“一户多宅”和空心村现象,大量宅基地闲置浪费。
　　
　　“近年来,数亿农村人口进入城镇定居,未来若干年还将有上亿农村人口迁入城镇居住,越来越多的农宅将空置。在此背景下,农民住宅用地取得方式有必要进行改革。”张云华说,“一方面应重点鼓励农民利用农村中原有的空闲农宅,对农民利用闲置农宅给予奖励或补贴,以经济激励来变废为宝,节约土地。另一方面应试点宅基地有偿取得与有偿使用制度,对城郊地区新申请宅基地实行有偿取得方式,对农村外来人员使用农宅,及农户多占宅基地的则实行有偿使用制度。”
　　
　　“引导农民以土地经营权入股合作社和龙头企业”是土地承包经营权改革的新提法。“引导”二字说明中央对这几年地方搞土地股份合作的认可；首次提出“土地经营权入股”而非“承包经营权”入股,则区分了入股的主体。中国社科院农发所研究员党国英表示,只讲经营权入股,体现了渐进改革精神,防止了农民因股份流失而失去承包权。
　　
　　“但是,有两个问题需要注意,一是家庭经营是可以做到规模经营的,家庭农场规模经营主体等更适合生产环节,相比较而言,合作社应该在流通、农机等服务环节发挥作用。二是搞土地股份合作规模往往比较大,所以必须要以农民自愿为前提,这是关键问题。”党国英说。