关于益阳市中心城区农贸市场建设和管理情况的调研报告
城市农贸市场建设直接关系到市民日常生活的质量，是城市良性发展的重要一环。近年来，益阳市中心城区规模不断扩大，人口迅速增加，城市发展速度大大加快。在城市化过程中，其城区内农贸市场布局建设、经营状况如何？怎样进行改造升级，以适应中心城区的发展，城市品质的提高？最近，市委办公室牵头，组织市商务局、市工商局、市建设局、市规划局、市国土局等部门组成联合调研组对中心城区农贸市场进行了全面的调研，并到岳阳进行了考察。
一、我市城区农贸市场的现状及特点
近几年来，随着中心城区规模的不断扩大，中心城区农贸市场数量不断增加，档次不断提高。目前，城区具有一定规模的农贸市场有26个，分别分布在赫山区14个，资阳区8个，高新区4个，总经营面积89098平方米，2007年交易量达32.22万吨，交易额282679万元，缴纳税费1875万元，就业人数5210人。目前，中心城区农贸市场建设、管理和经营呈现以下几个方面的特点：
——投资主体多元化。市场的发展需要多种生产要素的合理流动，市场的建设更呼唤多种投资主体的加入。近几年通过各级政府的引导和激励，中心城区农贸市场的投资建设已打破了过去政府和部门独家建设的局面，形成了国家、集体、个人一起上，政府、部门、社区、民营共同投资的格局。特别是社区和私人投资已越来越成为农贸市场建设的主体。26个市场中，除市场服务中心从市工商局分离出来的9个市场，市农业局下属的团洲批发市场，赫山区经贸局（原区财委）90年代初修建的朝阳市场和七里桥市场外，近几年新修建的市场基本上是社区和民营资本投资的。特别是由民间资本投资兴建的学门口、大桃路、旭华等3个市场，投资规模较大，建设档次较高，已成为了新建市场的主力军。3个民营市场共投入资金近3000万元，市场建筑面积16600多平方米，拥有摊位820个。其中，由海特房地产有限公司兴建的学门口农贸市场总投资2300多万元，市场建筑面积达12230平方米，建成后基本上解决了资江一桥下“马路市场”的问题，并成为了城区最大的虾类、肉类、冻品、熟食批发市场，年交易额达9亿元。
——规模档次层级化。中心城区农贸市场在其发展过程中，依据其城区人口分布、市民消费习惯、地理条件，经营者的经营方式以及市场功能划分已逐步形成了三个级次的市场体系。一是以团洲蔬菜批发市场、马良农产品批发市场、大桥综合批发市场为龙头的大型农副产品批发市场。这些市场一般都有相对固定的供货基地和经营户，形成了基地（农户）+市场+零售商的供销链，投资比较大，一般在2000万元以上，辐射面较广，经营户稳定，效益比较好。二是以桃花仑、七里桥、朝阳、旭华、鹿角园及赫山南市场为主体的中心农贸市场。这些市场处在城区繁华的地区，服务半径大、人口多，主要开展零售经营，产品大部分是从批发市场批发而来，也有的直接从蔬菜基地进货。因处在城区人口密集区，成了市民采购农副产品的集中地。如桃花仑市场每年交易额达1.5亿元。三是以江家坪、三益街、金银山、工艺美大等15个小市场为基础的社区市场。这些市场一般是先有“市”，后通过有关部门规范建起的“场”，市场规模较小，辐射范围较窄，市场有固定摊位，但更多的是零担，经销的商品主要是农民自产自销的农副产品。
——经营方式多样化。与农贸市场投资主体多元化相适应，农贸市场所有者权益实现形式也出现了多样化，即经营方式多样化。26个农贸市场中，主要有三种类型的经营方式。一是市场业主直接经营。即市场所有者自己或派人直接经营市场，获取收益。市场服务中心9个市场都是这种形式，部分民建市场采取的也是这种形式。二是承包经营。即市场所有者将市场承包给某个人或团体，承包者代表业主管理和经营市场，并向所有者交纳承包金。社区市场大部分采取这种形式，一部分政府和部门建的市场，如赫山区经贸局建的七里桥市场等都承包给了个人经营。三是合作经营。即市场所有者以现有市场资产寻找合作伙伴，合作伙伴负责市场改造和经营管理，而市场所有者负责市场外部环境改善，并获得比较固定的资产收入。如鹿角园市场，由姚家湾社区创办，引进了南县一个体户经营市场10年，经营期间，该个体户负责对场内设施进行改造，并分年度向姚家湾社区交纳资产使用费共计110万元。
——市场建设与房产开发和商业经营一体化。目前的农贸市场建设大都与房产开发和其它商业经营紧密相连。一般是上面建住房或商业用房，下面建农贸市场，整体开发，综合经营。特别是近几年民营资本投资新建的4个市场都是采取的这种建设模式。这种模式有利于提高土地利用率和投资效益，但不利于市场的管理和市民居住环境的改善。
二、我市城区农贸市场建设和管理中存在的问题
尽管城区农贸市场在城市化过程中发挥了积极的作用，但随着城市规模的不断扩张，市民生活质量的不断提高，农贸市场无论是建设和管理、还是经营和服务都存在不少问题。
1、布局不合理，与城市发展不相适应
目前农贸市场的布局与城市重心的南扩东移明显不相适应。一方面新区快速发展，农贸市场没有很好的对接。近几年来，高新区迎宾路以北随着市委、市政府机关的搬入，一些部门和单位纷纷迁入该区内，大大小小近30个住宅小区迅速建成，居住人口增长至8万人。但这一区域的农贸市场仅有4个，其中有2个还是临时的，市民买菜很不方便，一些在高新区购房的市民因生活不便，迟迟没有搬进新房。据调查，农贸市场跟不上新区发展步伐的原因主要有两个，一是过去的工业园区调整为行政用地和居住用地后，一些必要的生活设施如农贸市场没有及时的配套；二是即使在原来的规划中规划了农贸市场，也存在其它用地挤占农贸市场用地的问题。如高新区在玉兰路以西原来规划建一个玉兰市场，后被居住用地挤占，致使该市场辐射范围内梓怡小区、紫荆小区、上城世家、丽景雅苑等小区没有一个农贸市场，给小区居民生活带来很大的不便。另一方面，城市重心转移后，老城区功能和居民数量发生变化，这一区域的农贸市场消费群体急剧减少，致使农贸市场供过于求，空摊率上升，有的甚至成了空壳市场。如滨江路原来居民集中，公司企业多，在这条路东端500米范围内建了二个市场，一个是市场服务中心下属的新堤市场，一个是市供销社修建的大渡口市场。由于城市重心的转移和这条路两边的企业破产改制，这一区域的居民大量迁移，使过去热闹非凡的市场如今日益萧条，其中市场服务中心下属的新堤市场已成为空壳市场。
2、市场基础设施薄弱，建设水平不高
基础设施是农贸市场管理和建设的硬件，但目前中心城区农贸市场，特别是一些老市场普遍存在设施老化，建设水平不高的问题：一是大部分农贸市场为大棚式结构，因年久未修，或材质达不到要求，支架已锈蚀严重，大棚开始渗漏，极易发生安全事故。在今年年初的冰冻灾害天气期间，朝阳菜市场、赫山工具厂菜市场、江金菜市场因冰灾而全部或部分垮塌，造成较大的财产损失。二是给排水系统普遍不畅。如朝阳、桃花仑、大渡口市场的排水沟基本上是明沟，排水不畅，经常堵塞，污水横流。三是进出通道设置不合理。一些市场未按要求设立两个以上进出口通道，如赫山七里桥果菜大市场只设有一个进出通道，且通道两旁摆设摊位，造成通道拥堵不堪，同时，带来了严重的安全隐患。四是摊位建设简陋。经营熟食的摊点达不到防尘、防蝇要求。极大部分禽畜宰杀场没有与其它摊位分开，致使市场内臭气逼人，极不卫生。五是管线安装混乱。特别是一些老市场，如七里桥市场、桃花仑市场等市场内照明电线、电话、有线电视线路等如蜘蛛网一般互相交织，布满灰尘，既不美观又不安全。六是冷冻设施缺乏。26个市场中，除团洲、学门口、江金、大桥综合批发市场有冷藏设施外，其余市场均没有配置。七是大部分市场没有配齐消防安全设备。八是极大部分市场没有停车场地，市民购物不方便。
3、产权不清晰，存在潜在的发展障碍
因历史和体制的原因，目前一部分农贸市场存在严重的产权纠纷，对农贸市场今后的发展带来了障碍。特别是市场服务中心所辖的9个市场，因工商体改前，产权或未办证、或已抵押、或与建筑商有纠纷，导致市场产权移交不到位。9个市场中，有赫山北市场、将军庙市场、志溪河市场、东门口市场既无房产证，又无土地使用证；新堤市场有土地使用证，无房产证；桥南市场有土地使用证，但房产证因抵押给银行；桥北综合批发市场、桃花仑市场的两证均已抵押给银行。目前地产证、房产证齐备的仅有赫山南市场。造成两证不齐的原因一是工商部门在上世纪90年代市场修建热的浪潮冲击下，匆匆上马修建市场，当时就存在产权特别是土地权属不清的问题。如将军庙、东门口市场是在城市公共用地上搭建的棚子，志溪河市场是在工具厂的土地上修建的，“天上属工商局，地上属工具厂”。二是由于大量的修建市场，资金不能到位，而拖欠银行贷款或与建筑商发生债务纠纷，致使“两证”抵押后转移。如桥北综合批发市场和桃花仑市场的“两证”因贷款已向银行抵押，目前尚差银行贷款480多万元，银行已将其定为呆滞贷款打包给长城资产公司收贷，而长城资产公司又将其债权转给一个叫臧建华的市民，这个人手持两个市场的“两证”，经常纠缠市场服务中心领导，市场服务中心面临着产权的官司，给其市场的发展带来了严重影响。
4、管理不到位，经营秩序比较乱
目前对农贸市场的管理是多方面多层次的。商贸部门管市场的规划布局和产业政策，而这种管理往往太宏观而使管理职责虚置；工商行政管理部门对市场经营活动进行监督，开展行政执法，管经营资格、欺行霸市、掺杂使假、短斤少两，但开展经常性巡查不够，主动对市场经营活动监督少；特别是农贸市场的业主本应负责组织市场经营活动，为经营者维护和创造安全、卫生的经营环境，但目前政府和有关部门并没有拿出一个规范农贸市场业主管理权限与责任的政策，受利益驱使这些业主往往注重收摊位费而忽视管理，致使市场的经营环境和经营秩序比较乱。一是许多市场没有配足卫生保洁人员，市场内不断产生的动物下水，腐烂的菜叶，污水垃圾不能及时清扫干净，造成市场泥泞路滑，臭气熏人。二是经营户之间，经营户与消费者之间往往因摊点摆设，价格竞争引起摩擦纠纷，而在此情况下，一些市场业主往往回避矛盾，不主动协调，造成矛盾升级，有的甚至上升为治安事件。三是没有配套好市场管理必备硬件，如有关部门要求设立的食品安全检测设备极大部分市场没有配置，消费者购物的安全得不到保障。
5、马路市场猖獗，影响市容市貌
目前城区马路市场与城市发展极不协调，城市中心马路市场可以说随处可见，其中颇具影响的马路市场有10多处，包括赫山区龙凤街、滨江路、体育路、白鹿路、航港巷、工农路、青年路的路边市场，资阳区一桥下五一路两旁的蔬菜批发夜市，桥北广场边的天成市场，桥北堤边市场等。这些马路市场按其形成的环境和条件主要有三种类型：一是“外溢型”马路市场。城市发展起来后，一些区域的人口急增，原来布局的农贸市场不能满足消费者的要求，如桃花仑市场场地狭小，只有摊位80多个，没有开设自产自销区，而这一区域人口密度大，场内经营已不能满足要求，经营者场外经营形成了大桃路马路市场，一度引起大桃路交通严重堵塞，后采取强硬措施整顿，将其“赶”到附近一条小巷内经营，但“巷子市场”也给附近居民生活带来了严重影响。二是“候鸟型”马路市场。主要是一些经营者为了回避城市管理部门和市民的监督，在一天的某些时段，某些特定的地域临时摆设摊点经营，打“时间差”，时间一过就收摊走人。如一桥下五一路两旁的蔬菜批发夜市，每天晚上10点钟以后，附近大量的菜农将自产的蔬菜集中到桥下五一路两旁进行批发交易，第二天早上5点钟收摊，每天交易量达30吨。尽管是夜间交易，但给市容市貌和城市交通带来了影响，市民反响强烈。三是“货郎型”马路市场。主要是一些蔬菜、水果零售户1人或几人结伴而行，或依路随时随地经营，或沿街叫卖，或走巷串户，形成移动式的马路市场。马路市场之所以盛行，客观上是在一定环境下供与求的平衡，买者愿在马路边买，卖者愿在马路边卖，便捷便利，从这个意义上讲有其合理性。但最根本的原因是利益驱动。经营者在马路交易不要交摊位费和一部分管理费，交易成本低。而相关社区、农贸市场管理者和城市管理部门也以向马路市场经营者收取一定费用了事，从而在一定程度上默认了马路市场的“合法化”。
三、加强我市农贸市场建设和管理的建议
（一）科学规划，合理布局，建立以批发市场为龙头，中心市场为骨干，社区市场为基础的农贸市场网络。要以现有市场为基础，按中心城区发展的要求，分三个级次重新调整城区农贸市场布局。批发市场的布局要有基地作为依托，要体现专业化的特色，同时要有较大的规模。资阳区计划在马良路至沅益公路两侧修建一个800亩的农副产品批发市场，我们认为是可行的。它可依托于沅益高等级公路和常益高速公路的交通优势成为沅江、南县、汉寿等县（市）农副产品的集散地。目前该市场中的水果市场已开始动工，但整个市场还没有整体规划。建议市政府敦促有关部门对市场选址予以确认，并纳入中心城区农贸市场整体规划，尽快拿出修建性详细规划后再动工兴建，避免无规划的分段建设对整个市场功能的破坏。中心农贸市场的布局要充分考虑人口密度、服务对象和范围，既要考虑它对社区市场的带动作用，又要考虑直接服务的人口。高新区城区迅速发展，人口急剧增加，要在人口密集区布局中心市场。建议在梓怡小区、紫荆小区、丽景雅苑等几个小区区域内和火车站迎宾路沿线规划中心农贸市场。社区市场的布局要把节约用地和便民快捷有机结合起来，把市场建设与社区、小区建设有机结合起来。星级小区和1万人以上的社区都要规划建设农贸市场。通过统筹规划、合理布局，使中心城区农贸市场与城市建设同步发展。
（二）抓紧改造，加快建设，尽快建设一批标准化的农贸市场。对农贸市场进行标准化改造，既是上级商务部门的要求，也是我市城区农贸市场实际情况的需要。岳阳市从2007年起已全面启动农贸市场标准化改造工作，政府财政每年拿出200万元作为市场改造基金，对按标准率先改造的农贸市场业主进行奖励。借鉴岳阳的经验，结合我市实际，建议尽快启动我市城区农贸市场标准化改造，争取用2—3年时间对城区大部分农贸市场改造完毕。一是要制订改造标准。要根据国家有关农贸市场建设的技术标准尽快制订出《益阳市农贸市场标准化建设和升级改造规范》。二是要搞好市场改造分类。要对城区农贸市场基础设施、经营状况进行一次全面调查，在调查基础上进行分类，分出轻重缓急。对一些市场发生重大变化，经营效益差，甚至成了空壳市场的农贸市场，或地理条件差，没有改造必要的农贸市场不列入改造计划，要敦促业主和有关部门对其进行经营转型。三是要出台激励政策。要学习岳阳的经验，市政府财政每年安排一定资金，对在改造期限内率先按标准搞好改造的市场业主进行奖励和补助；改造期限内政府要帮助市场经营者寻找零时经营点，以保证经营户不因此遭受过大损失；市场改造报建所需的有关费用能减的减，能免的免；改造完成后，对新来的经营户也要免收1—2年的市、区两级政府行政性收费。四是要突出重点扶持。这次调查了解到，市场服务中心代表市政府管理的19个农贸市场，其中中心城区9个，过去曾是全市农贸市场的主力军，为方便人民群众生活，促进经济发展发挥了重要的作用，现在还在中心城区市场中发挥着骨干作用。但由于市场建设的时间比较长，设施设备已严重老化，而市场服务中心是自收自支的事业单位，人员有230多人，靠收取市场租金和工商“两费”返还来维持运转，2000年配合市政府对农贸市场的整顿，将一桥下的市场取缔，减少收入140多万元，更加剧了资金困难，很少有资金对市场进行维修改造，更没有资金来对所属市场进行全面的标准化改造。因此，建议市政府要把扶持农贸市场标准化改造的重点放在市场服务中心所属的农贸市场。从今年起每年拿出50—80万元资金改造一处市属农贸市场。当务之急是尽快改造好桃花仑中心农贸市场，使之成为样板，以带动中心城区农贸市场的标准化建设。在搞好市场改造的同时，还要鼓励支持社区和民营资本按规划要求兴建一批市场。
（三）精心组织，搞好协调，彻底解决市场服务中心所属农贸市场权属不清的问题。市场服务中心所属农贸市场无“两证”或“两证”已转移的问题，已成为市场服务中心发展的一大隐患。如果不及时解决权属问题，资金可能流失，产权主体地位得不到保证，必将严重影响市场服务中心所属农贸市场的发展。市委市政府应当引起高度重视。一是要组建班子。要成立以市政府分管领导牵头，市商务局、市工商局、市国土局、市市场服务中心等部门参与的农贸市场权属清查领导小组。二是要摸清情况。要对有权属纠纷的农贸市场逐一进行调查，对界址不清的要按有关程序重新指界；对“两证”全无的要查明无证的原因；对“两证”转移的要查清转移的方向。三是要循序渐进。在摸清情况的基础上，按照先易后难的原则，用协调的办法，行政的手段和法律的工具逐一进行解决。对于涉及到条条部门的问题，如产权证已抵押给银行的，要积极与银行协商，贷款能够核销的要尽量核销；对于涉及到土地权属的问题，要责令相关的区和部门召集与权属纠纷相关的单位进行协商，按有关政策予以解决；对于农贸市场建设中产生的债务纠纷，要支持市场服务中心拿起法律武器，维护自身的利益，政府要为其作坚强的后盾。四是要提供政策支持。对于没有办“两证”的农贸市场，要在划清权属，做好基础工作的基础上，按照省政府工商体改的有关文件精神，无偿办理“两证”（只收取一定工本费）。
（四）强化管理，各司其职，构建清洁、安全、有序的农贸市场经营秩序。首先，要发挥职能部门的作用，保护合法经营，打击非法经营。商务部门要加强对农贸市场的管理、监督和引导，积极向农贸市场业主和摊点经营者宣传市场经营的政策法规，加强产业和经营管理的指导；工商部门要加大对市场巡查的力度，坚决打击欺行霸市、短斤少两、掺杂使假等违法行为；农业部门要加强农产品的质量监督，除了对农产品基地实行监督外，对流通领域发现的产品质量问题也要及时进行查处。针对目前马路市场盛行的问题，要组织商务、工商、城管、卫生、质监等部门组成综合执法队，分成若干执法小组，划定责任区域，采取经常性巡查与突击检查相结合，思想工作与强制措施相结合的办法进行整治。特别是对一桥下五一路旁边的蔬菜夜市，桥南的白鹿路，航港巷马路市场，城市学院旁的“棚户”市场等，规模大、影响宽、群众反映强烈，要组织大兵团，全面出击，采取铁的手腕，克服一切困难进行整治。在大会战后，要组织小分队驻守，防止死灰复燃。同时还要规范一些单位的执法行为和管理行为。坚决禁止和取缔一些单位、社区、农贸市场业主向马路市场经营户收取卫生费、租地费、管理费等乱收费行为。其次要强化责任，规范管理，维护市场内良好的经营环境和经营秩序。目前农贸市场经营秩序比较乱的一个主要原因是市场业主管理市场的主体地位没有确立，一些业主只管建设和收费而忽视对市场秩序的管理；对经营者在市场的经营行为没有规范性的要求。因此在进一步发挥职能部门监督管理作用的同时，建议制订《益阳市农贸市场管理暂行办法》，突出明确业主对市场的管理职责，包括要求业主制订市场内管理公约；协助工商部门查验营业执照；进行进货查验，票证留验；制止场内经营户经销假冒伪劣商品，并及时向有关部门举报；维护场内清洁卫生；建立先行赔偿制度；协调经营者之间，经营者和消费者之间的纠纷；督促划行归市等，使农贸市场业主承担起场内秩序管理主体的责任，从而促进农贸市场的有序经营。
调研组人员：皮本泰 陈燕群 陈余粮 蔡和平
吴正祥 龙为民 杨永志 熊 伟
执 笔：陈燕群 杨永志
审 稿：皮本泰
