《农业保险条例》公布 政策性定位明确
本报记者 韩红刚
日前，国务院颁布《农业保险条例》（以下简称《条例》），规定国家支持发展多种形式的农业保险，健全政策性农业保险制度。对符合规定的农业保险由财政部门给予保险费补贴，并建立财政支持的农业保险大灾风险分散机制。该条例将于2013年3月1日起施行。
实际上，自2007年开始，我国农业保险就在国内试点，受到群众的欢迎，不过，农业保险法律机制缺失造成目前我国农业保险发展滞后。而《条例》的即将实施，明确肯定了农业保险的“政策性”，这无疑给开展这项工作的保险机构和具体从事农业保险经营业务的人员都吃了一颗“定心丸”。
试点效应
陕西省从2007年开始，就开展了地方性政策性农业保险试点。
“银保富”作为陕西省首创的地方性政策农业保险，由政府财政掏大头，农户掏少部分保费的方式参与农业保险，参保后农户还能将大棚作为质押物在银行取得贷款。
2010年8月，杨凌首先把大棚蔬菜作为“银保富”农业保险的突破口，按照“政府引导、政策支持、自主自愿”的原则稳步推进。2010年10月至2011年10月，杨凌共承保639户,3383个标准棚，面积4058亩，累计收保费260万元,其中农户交费39万元，省上和杨凌区政府共同补贴221万元。为区上发展大棚蔬菜系上了保险带。
杨凌新华府现代农业有限公司副总经理杨元利认为，“农业保险可以减少自然灾害造成的损失，第二个就是可以让我们盘活资产。我们在流转土地上建设的这些固定资产——大棚，参加了农业保险以后在银行可以抵押贷款，去年我总共贷了180万元。”
目前，在杨凌已经形成了以中央政策性奶牛、能繁母猪保险全区覆盖为基础，设施大棚保险继续推进，果树、生猪及肉牛等新险种进行试点的农业保险创新新局面。
杨凌区人民政府副区长杨满卫表示：银保富在省级财政补贴70%的基础上，杨凌区财政筹集了15%予以支持，实际上广大群众只承担15%，去年杨凌政府列支了36万支持这项工作。
“如果能在全县推广农业保险，就能从根本上减轻农民的损失。”周至县果业局副局长陈刚科表示，2011年的洪涝灾害使全县猕猴桃的种植受灾面积达到10万亩，绝收面积7000多亩。
陈刚科分析认为，仅是果业局出面协调农户和保险公司来开展农业保险，一个可能保费偏高，农民接受保险可能比较困难，再一个这几年在农业方面的灾害性天气比较多，保险公司可能会出现亏本情况，热情不高。
据统计，陕西省每年仅气象灾害造成的直接经济损失约有60亿元,农业生产仍未摆脱靠天吃饭的局面。
西北农林科技大学经管学院教授王静表示，解决农业保险瓶颈实际上有两条途径，一个是加大保险的有效需求，包括提高农户的收入，使得农户的信用水平得到提升。另一方面政府或者财政部门应该加大财政的投入，提升每一笔保单的可赚取的利润空间。改变以往直接补贴的方式，政府出面为一些农副产品进行保险，农户出一部分，政府出一部分，以比例的形式来激励更多的农户愿意去投保。
目前陕西省的农业保险仅有中国人民财产有限公司和中华联合财产保险股份有限公司两家单位参与其中，而其他保险公司的商业性农业保险几乎是空白。
而在全国，目前，参与商业性农业保险公司仅占保险公司总数的四分之一不到。
陕西诺亚保险经纪公司总经理许海强认为，因为农业保险的高风险和高赔付使得农业险陷入到“大做大赔，小做小赔，不做不赔”的尴尬境地。所以以盈利为目的的商业保险公司，纷纷放弃参与农业保险业务。
立法必然
其实，农业保险目前在很多地方已经在做。但是“农业保险法律机制缺失是造成目前我国农业保险发展滞后的立法诱因”。参与修订评审《农业保险条例(征求意见稿)》的专家组成员黄英君表示，“充分发挥保险机制的作用，分散和转移农业风险，提高农业抗风险能力”，保监会负责人明确了《条例》对于农业生产和农民利益的重要意义。
“农业保险是我国农村改革发展政策体系的一个重要组成部分。2010年的一号文件决定扩大农业保险保费补贴的品种和区域覆盖范围，加大中央财政对中西部地区保费补贴力度。此后连续几个一号文件都关注农业保险，强调逐步建立中央财政支持下的农业大灾风险转移分散机制。”中国社会科学院农村发展研究所研究员、宏观经济研究室主任党国英公开表示，农业保险一直是国家一项重要的支农惠农和富农政策。
目前我国粮食生产面临的一个重要问题是生产能力还不稳定，一旦遇到严重的自然灾害，农民利益面临严重损失。党国英表示，农业保险在一定程度上能帮助农民避免“多年致富，一灾致贫”的境况。
农业具有区别于其他产业的特殊性，是自然再生产和经济再生产相互交织的过程，农业保险在解决农业自然风险方面一直发挥了非常大的作用。
2007年，中央财政首次予以21.5亿元补贴预算，在吉林、内蒙古、新疆等6省区推行政策性农业保险保费补贴试点。目前，我国农业保险的承保品种已覆盖农、林、牧、渔业各方面，开办区域已覆盖所有省(区、市)。
“农业竞争力始终是一个比较，不是我们国家农业发展的资源绝对量的问题，农民愿不愿意种，才是最关键的。而农业保险制度大大降低了农民因天灾带来的风险，提高了农民的意愿。”党国英说。
“政策性”定位明确
在试点实践中，农业保险的高赔付率和高保费率这两个特点，从根本上决定了目前农业保险只能是政策性保险而不能是商业性保险。
“最近我一直在关注着农业保险的最新政策变化，同时已经和几家保险公司在接洽有关农业保险的事宜。”许海强说，即将实施的《条例》明确了政府对保险公司开展的农险业务,必须给予扶持。这让保险公司心中有了底。
根据《条例》，农业保险是指保险机构根据农业保险合同，对被保险人在种植业、林业、畜牧业和渔业生产中因保险标的遭受约定的自然灾害、意外事故、疫病、疾病等保险事故所造成的财产损失，承担赔偿保险金责任的保险活动。国家支持发展多种形式的农业保险，健全政策性农业保险制度。
此前的征求意见稿一出台，其中有关农业保险被定性为“有国家补贴的商业保险”的说法立即引起了诸多争议。
值得关注的是，最终公布的《条例》在广泛吸收民意的基础上，肯定了农业保险的“政策性”，这无疑给开展这项工作的保险机构和具体从事农业保险经营业务的人员都吃了一颗“定心丸”。一位保险专家告诉表示，农业保险具有高风险、高成本、高亏损、高赔付等特点，如果没有政策的大力支持，根本不可能持续发展，因而将农业保险直接定性为政策性保险更加科学合理，也更有助于农业保险作用的发挥。
据了解，多年来我国中央和地方财政都大力支持发展农业保险。2007年至2011年，中央财政累计给予农业保险费补贴达264亿元。各级财政对主要农作物的保险费补贴合计占应收保险费的比例达80%。可以说，没有国家的财政支持等措施，就没有农业保险的发展。农业保险已成为国家支农惠农政策的重要组成部分，受到广大农户的普遍欢迎。
那么，《条例》对农业保险的政策支持作了哪些规定？
对此，保监会相关部门负责人说，为使国家对农业保险的支持措施规范化、制度化，《条例》作了如下规定：一是国家支持发展多种形式的农业保险，健全政策性农业保险制度。二是对符合规定的农业保险由财政部门给予保险费补贴，并建立财政支持的农业保险大灾风险分散机制，具体办法由国务院财政部门会同国务院有关部门制定。三是鼓励地方政府采取由地方财政给予保险费补贴、建立地方财政支持的农业保险大灾风险分散机制等措施，支持发展农业保险。四是对农业保险经营依法给予税收优惠，鼓励金融机构加大对投保农业保险的农民和农业生产经营组织的信贷支持力度。
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“互助保险”将有法可依
《农业保险条例》明确规定，农业保险实行政府引导、市场运作、自主自愿和协同推进的原则。省、自治区、直辖市人民政府可以确定适合本地区实际的农业保险经营模式。同样值得关注的是，《条例》不再将农业保险的经营主体限定为保险公司，而是扩大为“保险公司以及依法设立的农业互助保险等保险组织”。
“这样的规定可谓是众望所归，不仅明确了商业保险机构在农业保险中的地位作用，也为包含农业互助保险等保险组织开展农业保险经营活动提供了法律依据。”一位保险专家告诉记者，我国政策性农业保险的基本经营模式是将业务委托给商业性保险公司来做，政府给予一定的补贴。但实际运作当中，一些互助保险组织的运作也很成功，为农民切实解决了保险保障缺失的问题。以渔业互助保险为例，自20世纪90年代初期由农业部主导成立中国渔业互保协会以来，已累计承保渔民近600万人(次)，承保渔船近40万艘(次)，提供风险保障近4000亿元人民币。2005年，浙江省率先在全国启动渔业互助保险保费补贴工作，开创了政策性渔业保险制度探索的先河。
